摘 要：自十八届三中全会正式提出全面深化改革，国家鼓励农民住房财产权流转政策方向明确。在深化改革的农村工作中，政府应该承担起宅基地使用权流转制度构建工作的重任，从前期工作、流转工作、保障工作、监督工作四个角度入手，明确政府相应机构的职权及其界限，使广大农民切实受益。

关键词：农村宅基地使用权；流转制度；政府职责

随着国家对于农村宅基地使用权流转政策的确定和改革试点工作的稳步推进，基于新时期农村深化改革、赋予农民更多财产性权利的发展方针，国家开放农村宅基地使用权流转市场已经是大势所趋。因此，未来农民手中的宅基地必然可以在原有的保障基本生活的基础上，更好地为农民增收，实现农村的突破性发展。但是，考虑到宅基地是农民安身立命之本，新制度的确立和构建，需要慎重且全面地推进流转工作。本文从农村土地流转入手，参考借鉴国有土地使用权和集体建设用地使用权流转现状，探究政府在宅基地使用权流转中应发挥何种作用，构想相应职能机构或新机构权限，完善工作流程，提高行政效率。

1 政府管理农村土地流转现状

1.1 政府管理农村土地流转机构及其职能

土地，是人们赖以生存和发展的重要物质基础，是人类生产、生活的主要依赖性资源，比如，我国自古便有“普天之下，莫非王土”的土地意识。新中国完成社会主义改造以后，成为实行土地公有制的国家，即全民所有制和劳动群众集体所有制，相应的，土地所有权形式就分为国家土地所有权和集体土地所有权。改革开以前，国有土地使用者对土地不享有权利，无偿、无期限地使用土地，相应的也不可以有场地出让、转让、出租、抵押等。经济体制改革开始之后，经济发展促进了对土地资源的需求的急速膨胀，隐性交易市场使得土地市场秩序混乱不堪。随着改革开放，1988年，我国修改了宪法和土地管理法，建立了国有土地的有偿使用制度，规范了国有土地使用权相关流转问题。同样的，近年来，在集体土地上，我们也不难看出它与国有土地使用权相类似的发展轨迹，在深化改革和农村发展的需求下，正在逐渐催生出农村土地流转的相关制度的建设和完善。

目前我国土地管理的主体是政府，包括国务院和地方各级人民政府。根据《宪法》第89条规定，中华人民共和国国务院行使的职权第六项为“领导和管理经济工作和城乡建设”。国务院组成部门中华人民共和国国土资源部，作为土地资源的规划、管理、保护与合理利用的国民经济发展的基础保障部门，在其网站上公布的主要职责中，规定本部门“承担规范国土资源管理秩序的责任”、“负责规范国土资源权属管理”、“承担节约集约利用土地资源的责任”以及“承担规范国土资源市场秩序的责任”。

地方上，以天津市为例，天津市人民政府的组成部门天津市国土资源和房屋管理局主要负责，就农村土地流转管理而言，该机构目前的职能只负责土地确权登记发证工作，负责地籍和房屋权属登记资料的管理。但其职能中包括“拟订深化土地使用制度改革的政策措施并组织实施”，为将来承担农村宅基地使用权流转管理工作初步确定了权力基础。再具体到农村，管理土地各项具体实施工作基本由乡镇政府承担，村委会和村民积极配合政府工作。

1.2 政府农村土地管理的现存问题

在农村土地使用权流转市场处于封闭状态、隐性市场发展迅猛的当下，经济发展而引发的对土地资源的刚性需求与农村的广阔土地相互对接，而面对国家对土地流转所持的相对保守的态度和管理上并不健全的有关制度，滋生了一系列的现实问题，对于即将进行的宅基地使用权流转的制度构建，既是规范市场，又是予农以利的重大举措。因此，流转制度构建前，明确现存问题是基础。

1.流转范围狭窄，规避法律现象严重

按照我国现行《土地管理法》的规定，农村集体建设用地使用权除因入股、联营、破产、关闭等情况外，不得进入市场流转。实际上，对于集体土地，只有先征收为国有土地后方可使用。宅基地使用权更是明确规定禁止流转。农村土地价格低廉，特别是城乡结合部的土地具有极大升值和发展潜力，与国家禁止流转的政策相矛盾，此情况下，在巨大的利益诱惑面前，土地的供需双方都挖空心思规避法律。现实中多见假借租赁之名完成土地买卖，假借联营之名进行租赁等等隐性交易、低价买卖现象。此外，这种交易方式使得非法占地现象愈加严重，耕地面积在此过程中严重受损。

2.交易程序不规范，纠纷多发